欧盟出台新《欧洲创新议程》，大力支持深科技创新

新一轮创新浪潮——深科技创新即将来临。深科技创新来源于尖端科学、技术和工程，通常是物理、生物和数字领域融合发展的产物，在应对全球挑战方面具有巨大潜力，还能推动整个经济和社会创新，改变欧盟商业和市场格局。为发展更循环的、数字化和资源效率更高的经济，在新冠肺炎疫情和俄乌冲突背景下减少对关键技术和原材料的战略依赖，欧盟委员会于2022年7月5日出台新版《欧洲创新议程》，大力推动深科技创新。

1. 挑战

欧盟大型科技公司数量明显少于美国和中国，初创企业融资能力也比较低。许多因素造成了这一问题，如欧洲企业外部融资的主要来源是贷款等传统银行产品，股权的作用相对较小。与美国和中国相比，欧盟缺乏风险投资基金。欧洲的风投市场具有分散和规避风险的特征，许多投资者专注于早期、狭窄的区域市场，导致后期投资轮数较少，规模也更小。大多数规模较大的投资由海外投资者推动，与美国相比，首次公开募股（IPO）在欧盟地区也扮演着相对次要的角色。

2. 旗舰行动

欧盟的目标是到2025年撬动450亿欧元的私营部门资金用于支持深科技企业成长，并降低融资成本。主要举措包括：

（1）重新平衡债权融资—股权融资激励。欧盟委员会已经提议，在企业所得税中提供一项“债权—股权纠偏补贴（DEBRA）”，为企业股权融资提供类似债权融资的税收减免优惠。一旦欧洲理事会采纳这项提议，所有非金融企业在募集新的股权资本时都有资格获得补贴，并且中小企业的名义利率高于大企业，计税时可扣减的部分更多。

（2）简化并放宽上市要求。欧盟委员会将于2022下半年推出《上市法案》，针对某些类型的企业简化并放宽初次和后续的上市要求，使股票发行人能够减少成本，增加法律确定性。同时，为使创始人和家属在上市后既保持控股权，又能筹集更多资金并享受上市相关好处，《上市法案》还建议在欧盟范围内就“双重股权结构”各国相关法律制度进行协调。欧洲投资基金也将对即将或打算上市的中小企业进行投资，以吸引更多私营部门投资支持中小企业实现扩张和增长。

（3）后期阶段风险资本融资。欧洲投资银行将于2027年前投入55亿欧元支持突破性创新。“欧盟投资计划”中的“欧洲风险资本扩大行动”机制将被进一步推广，以吸引更多新增私营部门资金和机构投资者，尤其是以风险较低的准股权投资来补充风险投资。为此，欧盟委员会将召集养老金、保险和主权财富基金等大型机构投资者的领导人，探讨增加对风投基金的投资。

1. 挑战

深科技创新的性质和双转型的紧迫性要求在“负责任的监管”方面取得更大进展，以促进创新者开展试验，确保公众接受，并使监管机构能够适应新领域。此外，当前欧盟各成员国政府采购对创新的支持不够，81%的经合组织国家制定了促进创新采购的政策，但欧盟成员国只有1/3制定了相关政策。

2. 旗舰行动

采用监管沙盒、测试平台、现实实验室和创新采购等试验性监管措施促进深科技创新。

（1）监管沙盒。欧盟委员会将于2023年上半年发布一份指导文件，介绍监管沙盒、测试平台和现实实验室相关应用，供政策制定者和创新者参考；于2023年创建 “GovTech孵化器”，部署创新型数字化政府解决方案；试点组建“创新友好型监管顾问团队”，就监管环境和商业模式相关新技术提供政策建议，促进数字技术在公共服务中的应用。

（2）试验平台。欧盟委员会将于2023年在“地平线欧洲”框架计划下建立可再生氢开放创新试验平台，开放相关试验设施和服务。

（3）创新基础设施。欧盟委员会已对“国家研发与创新补助框架”进行了修订，将允许成员国把国家补助用于建设与升级测试和试验基础设施。欧盟委员会还将于2023年启动用于人工智能创新的测试和试验设施，使创新者能够在现实环境中大规模测试其解决方案和产品。

（4）创新采购。欧盟委员会将支持组建创新采购专业顾问服务机构，作为公共采购者与创新供应商之间的中介；支持设立现实实验室和孵化器，例如把创新者与公共管理部门联合起来，提供满足公共需求的创新型解决方案；更新关于创新采购的国家政策框架和投资指南。

1. 挑战

欧盟在研究和创新绩效方面的区域差异很大，创新鸿沟不断加深。创新成果的扩散以及突破性技术的应用不佳，区域创新生态系统中存在尚未挖掘的潜力。

2. 旗舰行动

通过建立区域优势和确定重点战略领域，支持欧盟关键优先事项，为欧盟建设互联的区域性“创新谷”奠定基础。

（1）建设互联的区域性深科技“创新谷”。“创新谷”旨在通过加快创新成果（包括深科技创新成果）的研发和部署来强化欧盟各地的创新生态系统，将把创新性强弱不等的区域“组队”，共同攻克欧盟面临的最急迫挑战，如减少化石燃料依赖、确保粮食安全、推动数字化转型、实现循环经济等。欧盟委员会将于2023年底启动该项目，届时将确定100个区域，通过提升其研发投资和政策的协调性和方向性，努力把欧盟各地的多元性转化为优势，协作打造新的价值链。

（2）完善特定领域的创新生态系统。欧盟委员会将大力支持可再生能源和低碳氢领域的突破性创新。例如， “地平线欧洲”计划投入2亿欧元，支持建设“氢谷”，到2025年将达到50个，努力打造覆盖整个氢能价值链的区域生态系统。拟出台的《欧盟芯片法案》将投入超过430亿欧元，支持芯片产业发展，将在欧洲各地提供设计工具并建立试产线，推动进行芯片原型设计、测试和试验。

（3）实施欧洲共同利益重要项目。欧盟委员会将支持成员国合作实施跨国的“欧洲共同利益重要项目（IPCEI）”。电池领域的2个IPCEI已在电池研发和产业部署方面投入超过60亿欧元，未来还将撬动140亿欧元的私营部门投资。微电子领域的第2个IPCEI即将启动，健康、云计算、氢能、太阳能、风能等领域的IPCEI也将陆续推出。

（4）创新空间。欧盟委员会将构建基于人工智能的开放平台——“创新空间”，以支持科学思想的传播和研究成果的获取，为利益相关者提供技术和市场趋势、知识产权、需求等有关创新挑战和机遇的信息；推出 “欧洲创新理事会规模企业100家计划”，从欧洲创新理事会以及其他计划的资助对象中确定100家具备潜力的深科技初创公司支持其扩大规模，使其成为全球领军者或是具备潜力的独角兽企业。

1. 挑战

欧盟在全球人才竞争中处于弱势，科技人才正从欧洲移居至美国，同时欧盟对早期职业阶段（包括博士）全球人才的吸引力也低于美国、加拿大、澳大利亚等国。欧盟技能短缺的趋势也在加剧，人工智能和网络安全专业人员与美国差距明显，且存在地区集中性问题，最具创新和创业精神的高校集中在主要城市地区。

2. 旗舰行动

（1）培养和吸引深科技人才。欧洲创新与技术研究院将在3年内面向欧盟所有成员国培养100万深科技人才，并根据新材料、合成生物学、清洁技术等深科技领域的需求，更新人才培养计划。欧盟委员会将通过“数字欧洲计划”支持高等教育机构培养数据科学、人工智能、网络安全和量子技术等领域的人才。欧盟委员会还将与成员国合作，设计一个人才库，帮助欧洲企业寻找国际人才。“学生和研究人员指令”和“欧盟蓝卡指令”将提供法律途径吸引欧盟以外的高技能工人、研究人员和学生。

（2）扩大职工股票期权应用。欧盟委员会将在欧洲创新理事会论坛中设立股票期权工作组，以探寻途径清除当前制约欧盟各地职工股票期权应用的管理障碍。该论坛首先将让欧盟委员会和成员国能够交流信息、分享最佳实践，同时推动欧盟各地采取协调一致的做法。

（3）推广创业和创新文化。欧盟委员会将组建创新政策和实践同行学习与评审社区，汇集高等教育机构、政府官员和关键利益相关方，推动采用相关政策和实践，确保高等教育机构为所在社区的创新活动作出更大贡献。从2023年起，“伊拉斯谟+创新联盟”将支持培养创业技能，并特别关注深科技技能，帮助学生创业者实现想法。

1. 挑战

有影响力的创新政策必须基于准确的监测和评估，同时应跟上创新性质的变化。关键术语和政策相关数据往往难以比较，存在多种含义，这使得欧盟和成员国层面的决策者很难就创新现状和趋势达成共识。

2. 旗舰行动

（1）开发强大的、可比较的数据集和通用数据分类法，为欧盟各级政策制定提供信息依据，并为成员国提供政策支持。

（2）以数据为基础制定政策。欧盟委员会将于2023年第一季度发布一份关于初创公司、规模企业和深科技创新定义的报告；还将设立一套关于初创公司、规模企业和深科技创新的指标，支持区域、国家和欧盟层面针对创新生态系统政策的分析和建模。

（3）支持成员国。欧盟委员会将通过“下一代欧盟”计划中的“技术支持工具（TSI）”支持成员国和各地区拟定并落实更好的创新政策。此举将为成员国提供关键支持，包括向政策制定工作提供数据采集支持，向公共采购工作人员提供能力建设支持，提供监管方面的意见以及如何使用“监管沙盒”的建议等。

（4）协调政策。加强欧洲创新理事会论坛的作用，加强最佳实践交流和国家创新政策的协调，就战略研究和创新政策问题向欧盟理事会、欧盟委员会和各成员国提供咨询建议。